Sneller en beter: niet tot elke prijs
Nederland is intussen eigenaar van een Crisis- en Herstelwet, die sinds 31 maart 2010 van kracht is. De Crisis- en Herstelwet is gericht op het vereenvoudigen van wetgeving, het wegnemen van risico’s op de stagnatie van projecten en het waar mogelijk versnellen van de aanvang en uitvoering. Het mantra luidt dat met de Crisis- en herstelwet gezonde bedrijven in deze economisch zware tijden niet omvallen, mensen hun baan behouden en de economische structuur van Nederland sterker wordt. Tegelijkertijd werden ook een aantal andere wetgevende initiatieven genomen om de bestuurlijke besluitvorming in een hogere versnelling te brengen, vaak aan de hand van min of meer nieuwe concepten: bestuurlijke en judiciële lussen, relativiteitseis, lex silencio positivo, enz. Een weerkerende ondertoon bij al die initiatieven is de bijna dwangmatige aandrang om de geschilbeslechting in het bestuursrecht te versnellen c.q. het geschillenquota te limiteren.
Vlaamse investeringsprojecten ploeteren nog steeds door de taaie besluitvormingsprocessen van het Vlaamse omgevingsrecht. Maar ook in Vlaanderen licht de einder stilaan op. Met het Vlaams regeerakkoord (2009-2014) in het achterhoofd, waarin werd vastgesteld dat het voor publieke en private investeerders steeds moeilijker wordt om binnen een redelijke termijn belangrijke investeringsprojecten te realiseren, richtte de Vlaamse regering een Commissie Investeringsprojecten op (‘Commissie Berx’). Ook het Vlaams parlement richtte een commissie op (de commissie ad hoc Versnelling Maatschappelijk Belangrijke Investeringsprojecten of ‘Commissie Sauwens’). De commissies kregen de opdracht om voorstellen uit te werken voor de verbetering van de besluitvorming rond grote investeringsprojecten en infrastructuurwerken. De Commissie Berx en de Commissie Sauwens hebben intussen hun werkzaamheden beëindigd en hun analyse en voorstellen gepubliceerd(1).
Men kan bezwaarlijk iets hebben tegen de stroomlijning en vereenvoudiging van bestuurlijke besluitvormingsprocessen. Wie de maakbaarheid van de samenleving als beleidsuitgangspunt neemt, heeft alle belang bij een sterke, effectieve en efficiënte overheid. Niettemin moet men zich hoeden voor de valkuilen, voor het democratisch deficit dat bij de juridische vertaling van ‘sneller en beter’ dreigt te worden ingebouwd.
In de bijdrage van de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP) tot de hoorzittingen die aan de resolutie van het Vlaams Parlement voorafgingen, werden op dit punt nagels met koppen geslagen. Volgens hen leidt minder democratie niet tot sneller werken. Mochten de procedures de helft sneller gaan, dan wordt volgens deze vereniging over het hele proces amper een tijdswinst van 5 procent geboekt. Terecht zien ze de grootste tijdswinst te halen in een betere besluitvorming. Participatieve democratie heet dat, waarbij van in de beginfase bewoners en sleutelactoren worden betrokken. En dus de agenda niet van op voorhand al vast ligt. Een open agendasetting betekent dat in de beginfase de verschillende alternatieven deel uitmaken van een breed maatschappelijk debat.
Het siert de Commissie Berx dat ze het belang van een vroegere inspraak en participatie heeft ingezien. Meer nog dan door aanpassingen van procedures voor opmaak van plannen en behandeling van vergunningen, is volgens de commissie vooral veel winst te verwachten van een goed voortraject met tijdige, getrapte en volgehouden politieke besluitvorming, een sterk, gemandateerd procesmanagement en een volgehouden en professioneel gemanaged proces van betrokkenheid, inspraak en participatie van bij de aanvang van het proces tot de effectieve realisatie en mogelijk zelfs bij de exploitatie en het onderhoud van de strategische investering. Ook de milieubeweging had er reeds meermaals op gewezen dat het openbaar onderzoek nu te laat in de procedure komt, zodat alleen nog maar kan worden gereageerd ‘tegen’ iets. Door in de vroege fase van de besluitvorming meer aandacht te besteden aan het onderzoek van alternatieven en hierover een open debat mogelijk te maken, kan een ruimer draagvlak ontstaan voor de gekozen oplossing. Zo wordt de gevreesde ‘hindermacht’ omgezet in een (mede)zeggingsschap van de al dan niet georganiseerde burger over de collectieve voorzieningen.
Moet die ‘hindermacht’ nog verder worden ingedamd op grond van het argument dat men al toegang heeft tot de voorbereidingsprocedures? Die vraag betreft het recht op toegang van de burgers en verenigingen tot de (bestuurlijke of gerechtelijke) rechtsbeschermingprocedures en brengt mij bij de Nederlandse relativiteitseis, die met de Crisis- en herstelwet nog prominenter aan de orde is.
De relativiteitseis komt er in essentie op neer dat de toegang tot de rechter wordt voorbehouden voor degenen die een (rechtstreeks) belang hebben, wat meer concreet betekent dat men moet kunnen aantonen dat het bestreden besluit afbreuk doet aan de subjectieve rechten van de klager en het beroep slechts kan steunen op wetsschendingen die dat subjectief recht beogen te beschermen. Het gaat dus om een bestuurlijke ‘Schutzorm’. Hoewel de Commissie Berx terloops haar werkzaamheden het invoeren van een relativiteitseis in overweging heeft genomen, werd dit concept niet weerhouden in het eindrapport. Daarmee heeft de Commissie Berx afstand genomen van het Nederlandse voorbeeld. De verleiding om dit voorbeeld te volgen was nochtans erg groot: menig beleidsverantwoordelijke had zich immers al laten ontvallen dat het ‘eigenlijk niet kan dat een groot project, waar de regering achter staat, wordt tegengehouden door één burger’.
Aan de basis van het invoeren van deze relativiteitseis ligt een benadering van democratie die niet zonder gevaar is. Het doet immers onrecht aan de verworvenheid dat een democratie steunt op de rechtsstaat. Essentieel voor een rechtsstaat is dat de legaliteit van het overheidsoptreden op elk ogenblik in vraag moet kunnen worden gesteld, onverschillig of dit optreden nu al dan niet gewild is door de politieke ‘meerderheid’. Dat men dit recht beperkt tot degenen die zich kunnen beroepen op een ‘eigenbelang’, doet vanuit oogpunt van een moderne democratie en de rechtsstatelijkheid dan ook ernstige vragen rijzen. Een moderne democratie, die de participatie van de burger aan de samenlevingsopbouw ernstig neemt, heeft er belang bij dat de burger een uitgebreid arsenaal aan instrumenten ter beschikking staat die het hem mogelijk maken om op te komen tegen sterke krachten die de democratisch vastgestelde regels overtreden of dreigen te overtreden. In dit laatste geval dreigt niet alleen afbreuk aan subjectieve rechten te worden gedaan, maar komt (ook) het algemeen belang in het gedrang.
Verenigingen en individuele burgers moeten in bepaalde gevallen dan ook de mogelijkheid krijgen om zich tot de rechter te wenden, ook al worden ze niet getroffen in hun ‘eigenbelang’. Die mogelijkheid, die nu al uitdrukkelijk is verankerd in artikel 194 van het Gemeentedecreet en artikel 187 van het Provinciedecreet of in de Wet van 12 januari 1993 betreffende de milieustakingsvordering, impliceert de ultieme aanvaarding van het democratisch recht van de burgers om rechtsbescherming in te roepen waar de overheid nalaat om op te treden of bij zijn optreden de democratische regels miskent. Het lijkt overigens erg lastig om de relativiteitseis op te leggen aan milieuverenigingen aan wie immers een ruimere toegang moet worden gewaarborgd ingevolge artikel 9 van het Verdrag van Aarhus(2). Bij het aanpassen van regels voor besluitvorming en de rechtsbescherming is de speelruimte van de wetgever dus begrensd, niet alleen vanuit oogpunt van democratie en rechtsstatelijkheid, maar ook door de inhoud van Europeesrechtelijke en internationale regels.
Ook vanuit efficiëntieoverwegingen kan ik mij niet achter de invoering van de relativiteitseis scharen. De relativiteitseis dreigt immers voor nieuwe procescomplicaties te zorgen. Het bestuur of de rechter wordt immers met een moeilijke voorvraag geconfronteerd, waarvan de oplossing op zich reeds de procesgang compliceert. Het is dan ook niet denkbeeldig dat overheidsbesluiten of gerechtelijke uitspraken worden aangevochten omdat het bezwaar of beroep van een (niet)belanghebbende ten onrechte werd afgewezen (of aanvaard). De toepassing van de relativiteitseis wordt dan wel een erg complexe bedoening en dreigt meteen ook zijn doel voorbij te schieten.
Ik ontken niet dat de hier bepleite brede(re) toegang van de burgers en de verenigingen tot rechtsbeschermingsprocedures soms een rem op de beoogde ‘versnelling’ zal zetten. Ik neem daarbij het levensadagium van Norbert De Batselier ter harte: ‘alles is steeds te herbeginnen’, zeker als het algemeen belang daarmee is gediend. Want sneller is niet noodzakelijk beter.
(1) Naar een snellere en betere besluitvorming over complexe projecten. Verslag van de Commissie Investeringsprojecten (http://www.bondbeterleefmilieu.be/page.php/30/485/12000); Voorstel van resolutie van de heren Johan Sauwens, Sas van Rouveroij, Bart Martens, Jan Peumans en Lode Vereeck, mevrouw Mieke Vogels en de heer Dirk de Kort betreffende aanbevelingen aangaande de versnelling van maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten: Sneller door Beter. Vlaams Parlement, Stuk 395 (2009-2010) – Nr. 1 (2009-2010).
(2) Zie ook RvS nr. 193.593, 28 mei 2009, VZW Milieufront Omer Wattez
Reacties
Nieuwe reactie inzenden