Beroepstaboes
Bij mijn weten ontzegt niemand een burger die geluidsoverlast of een ondernemer die omzetdaling vreest door een overheidsbesluit het recht op beroep op de rechter. Het lijkt echter wel een taboe te zijn om kanttekeningen te plaatsen bij het beroepsrecht van milieu- en natuurverenigingen. Dat bleek weer eens bij de Nederlandse Crisis- en herstelwet (CHW), die is gericht op versnelling van procedures, zodat projecten sneller werkgelegenheid kunnen opleveren. De nieuwe wet kent in artikel 1.9 een relativiteitsvereiste: ‘De administratieve rechter vernietigt een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.’ Het vereiste is beperkt tot besluiten omtrent bepaalde ruimtelijke en infrastructurele projecten, gebiedsontwikkelingsplannen en projectuitvoeringsbesluiten (art. 1.1 CHW).
Het relativiteitsvereiste lijkt me een goede zaak. Het moet voorkomen, dat beroep kan worden aangetekend op oneigenlijke gronden. Zo kan een milieuorganisatie die ageert tegen de uitbreiding van een luchthaven zich niet langer meer beroepen op de staatssteunregels van het EG-Verdrag. Aldus de regering. Het relativiteitsvereiste kan naar mijn mening ook worden ingezet in het kader van beroep tegen de komende omgevingsvergunning op basis van de ook al vertraagde Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Die vergunning gaat de milieuvergunning, de bouwvergunning, de kapvergunning en nog enige tientallen vergunningen vervangen. Wie nu uitsluitend belanghebbende is voor wat betreft de kapvergunning, zou met gebruikmaking van het relativiteitsvereiste in beroep geen gronden moeten mogen inbrengen tegen andere onderdelen van de omgevingsvergunning voor kappen en bouwen. De rechtszaal is immers niet bedoeld om álle democratisch genomen besluiten nog eens tegen het licht te houden. Dat recht is in Nederland beperkt tot belanghebbenden.
Bernard Wientjes en Loek Hermans kregen echter gelijk de wind van voren toen zij in De Volkskrant pleitten voor het beperken van beroep tot echte belanghebbenden. ‘Wientjes zou de milieuorganisaties buiten spel willen zetten’, aldus directeur Mirjam de Rijk van de Stichting Natuur en Milieu. ‘Werkgevers doen aan stemmingmakerij’, kopte voormalig milieuminister Pieter Winsemius. Beide gingen echter niet in op de vraag die de werkgeversvoormannen stelden: waarom mogen rechtspersonen wel wat u en ik niet mogen? Wie in Den Bosch woont zal niet snel met succes een besluit met gevolgen voor een natuurgebied 100 kilometer verder waar hij graag wandelt kunnen aanvechten. Meer kans maakt hij, als hij met zijn buurman een vereniging opricht tot behoud van dat gebied. Zelf last hebben van het besluit is dan niet meer nodig. Onze wet stelt maar twee voorwaarden: duidelijke statuten en feitelijke werkzaamheden. Die laatste eis betekent in elk geval dat mijn vereniging niet uitsluitend een procedeerclub mag zijn, maar de rechter vindt het niet nodig als die vereniging ter plaatse niet constant actief is of schade ondervindt als gevolg van een besluit dat het natuurgebied raakt. Dat kan betekenen dat mijn vereniging wel in beroep kan gaan, terwijl iemand die op steenworp afstand van het gebied woont dat niet mag. Quod licet Iovi, non licet bovi?
Nu wordt wel gezegd, dat een rechtspersoon geen eigen belang hoeft te hebben, aangezien in het algemeen belang wordt opgetreden. Dat moge zo zijn, maar zou in dat geval dan toch niet een democratische legitimatie mogen worden verlangd? Het in dit verband vaak genoemde Verdrag van Aarhus laat het toe, dat de nationale wet eisen stelt aan de mogelijkheden voor milieuverenigingen om beroep aan te tekenen. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen vond op 15 oktober 2009 dat de Zweedse milieubeschermingsvereniging Djurgården-Lilla Värtan ten onrechte niet ontvankelijk was verklaard omdat niet werd voldaan aan de eis in de Zweedse milieuwet, dat zij ten minste 2000 leden moet tellen om de vergunning te kunnen aanvechten. Volgens het Hof kan niet worden uitgesloten dat de voorwaarde dat een milieuvereniging een minimum aantal leden moet hebben, relevant kan blijken te zijn om zich ervan te vergewissen dat deze werkelijk bestaat en werkelijk actief is. Het vereiste aantal leden mag echter niet te hoog worden gesteld. Het is niet voldoende dat de nationale regels ruimschoots de gelegenheid bieden om in een voorafgaand stadium deel te nemen aan de procedure. De Zweedse regeling zou plaatselijke verenigingen in wezen elk beroep kunnen ontnemen, aldus het Hof. De Zweedse wet om in het algemeen 2000 leden te eisen is dus in strijd met de richtlijn, maar belangrijker is, dat het Verdrag van Aarhus een minimum aantal leden wel mogelijk maakt om aan te tonen dat de milieuvereniging werkelijk bestaat en actief is. Wat dat dan betekent voor stichtingen (zonder leden), zegt het Hof niet.
Reacties
Verenigingen zijn ontstaan
Ingediend door Peter De Smedt op zo, 28/02/2010 - 11:25.
Verenigingen zijn ontstaan uit de behoefte van de mens om zich samen met anderen in te zetten voor de verdediging van gemeenschappelijke belangen. Door het nauwe contact met hun leden blijven zij op de hoogte van wat leeft in de maatschappij en kunnen zij snel inspelen op maatschappelijke tendensen. Vaak zijn verenigingen ook daar waar de overheid het laat afweten, bijvoorbeeld op het vlak van de (milieu)handhaving. Het is dan ook onaanvaardbaar dat het recht van een vereniging om op te komen voor een collectief belang dat zij nastreeft, niet kan hardgemaakt worden voor de rechtbank. In dit opzicht kan het betoog van Jan van den Broek, dat hulde brengt aan de relativiteitsvereiste en de toegang van (milieu)verenigingen lijkt te willen koppelen aan een (streng) kwantitatief criterium, niet worden gevolgd. Het is juist dat men moet voorkomen dat individuen via "eenmansverenigingen" zich een al te ruime, oneigenlijke rechtstoegang verschaffen. Maar welk redelijk argument kan er worden bedacht om kleine verenigingen hun democratische functie te ontnemen? Sommige belangen zijn nu eenmaal erg specifiek of lokaal ingebed, wat uiteraard een weerslag heeft op het ledenaantal. Zijn die belangen het dan minder waard om verdedigd te worden? En vanaf welk aantal leden moet een vereniging dan rechtsbekwaamheid kunnen verwerven? Tot slot is de relativiteitsvereiste naar Belgisch recht overbodig, nu door de rechtspraak wordt vereist dat de ingestelde vordering van de vereniging kan worden ingepast in het statutaire doel dat zij zich heeft gesteld, dat niet mag samenvallen met het algemeen belang, en er een band van evenredigheid bestaat tussen het materieel en territoriaal actieterrein van de verzoekende partij enerzijds en de draagwijdte van de bestreden beslissing anderzijds, zij het dat de recente rechtspraak van de Raad van State die voorwaarde ingevolge artikel 9 van het Verdrag van Aarhus niet al te strak invult voor milieuverenigingen. Die ontvankelijkheidsvoorwaarde vormt een voldoende filter op een al te ruime rechtstoegang van verenigingen. Eens dit belang vaststaat, doet het er naar mijn oordeel dan ook niet toe op welke materiële rechtsgrond men zich steunt tegen de gecontesteerde overheidsbeslissing. Waarom zou een mobiliteitsvereniging die ijvert voor een grotere verkeersveiligheid geen argumenten mogen ontlenen aan de stedenbouwwetgeving of milieu tegen een infrastructuurproject dat hun statutair doel raakt? Er anders over oordelen, zoals de bepleiters van relativiteitsvereiste doen, dreigt inderdaad de rechtstoegang van verenigingen al te zeer te vernauwen en staat op gespannen voet met de rechtstaatgedachte (onwettige beslissingen zouden immers vaker onaantastbaar worden). Ik ga zelfs nog een stap verder. Verenigingen en individuele burgers moeten in bepaalde gevallen ook de mogelijkheid krijgen om zich tot de rechter te wenden indien het algemeen belang in het gedrang komt. Die mogelijkheid, die trouwens uitdrukkelijk is verankerd in artikel 194 van het Gemeentedecreet en artikel 187 van het Provinciedecreet of door de Wet van 12 januari 1993 betreffende de milieustakingsvordering, impliceert de ultieme aanvaarding van het democratisch recht van de burgers om rechtsbescherming in te roepen, waar de overheid nalaat om op te treden. De praktijk leert overigens dat de verenigingen en burgers heus wel weten om te gaan met dit recht.
Nieuwe reactie inzenden